Veřejné stavební právo čekají změny

8. 2. 2019

Zdroj: Právní rádce (2/2019)

V těchto dnech probíhá meziresortní připomínkové řízení k  věcnému záměru rekodifikace veřejného stavebního práva. [1] A bylo načase.

Současný stav je krizový. V souvislosti se stavem veřejného stavebního práva se v odborných kruzích často cituje studie Doing Business z dílny Světové banky. [2]  Podle jejího posledního vydání je proces povolování staveb v České republice jedním z nejpomalejších na světě. Podle kritéria délky standardizovaného stavebního řízení se Česká republika s  délkou 246 dnů umístila na 156. místě ze 190 posuzovaných zemí.

Reálná délka celého procesu nutného k možnosti realizovat stavbu je však v české praxi ještě mnohem delší. Není výjimkou, že s veškerými procesy (posouzení vlivů na životní prostředí, umístění stavby, stavební povolení atd.) trvá pět a více let. K tomu je třeba přičíst ještě soudní přezkum jednotlivých rozhodnutí, který může trvat několik dalších let. Konkurenceschopnost České republiky, její ekonomický rozvoj či příliv zahraničních investic ve stavebnictví tak mají sestupnou tendenci. Tím se zabývají i zprávy OECD či orgánů Evropské unie, [3] které poukazují na deficity našeho často nekoncepčně novelizovaného stavebního zákona [4] a související stavební legislativy.

Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) již v roce 2017 připravilo materiál se základními tezemi rekodifikace veřejného stavebního práva. V září stejného roku ho projednala tehdejší vláda. [5] Nynější vláda pak v září loňského roku projednala další materiál z dílny MMR s informacemi o hlavních směrech a cílech rekodifikace. [6] V říjnu 2018 následovalo uzavření memoranda o spolupráci mezi MMR a Hospodářskou komorou ČR. Věcný záměr proto vznikal v kooperaci těchto dvou subjektů, díky které se na jeho přípravě podíleli nejen odborníci z MMR, ale také odborníci z praxe na straně Hospodářské komory.

Rekodifikace přichází se změnami v celkově šesti samostatných, ale přesto vzájemně provázaných oblastech:

• institucionální nastavení stavební správy,
• elektronizace stavební agendy,
• územní plánování,
• povolovací proces,
• stavební právo hmotné,
• soudní přezkum rozhodnutí stavebního úřadu a územně plánovací dokumentace.

Předesíláme, že jednotlivé návrhy z více než dvousetstránkového věcného záměru představíme v rovině těch nejzákladnějších informací. Následující řádky i pokračování publikované v následujícím čísle Právního rádce proto nelze pojímat jako vyčerpávající popis navrhovaných změn.

Institucionální změny

Struktura dnešní stavební správy je značně nepřehledná. Na úseku územního plánování působí orgány obcí a krajů, MMR a na území vojenských újezdů újezdní úřady a ministerstvo obrany. Na úseku územního řízení a  stavebního řádu pak svoji působnost vykonávají čtyři kategorie stavebních úřadů − obecné, speciální, vojenské a takzvaně jiné. V  případě rozsáhlejších stavebních záměrů mohou mít věcnou příslušnost pro dílčí části záměru různé stavební úřady. Právní úprava působnosti obecných, speciálních a jiných stavebních úřadů je značně komplikovaná. V praxi se může stát, že jeden správní orgán má pravomoc stavebního úřadu obecného i speciálního. Stavebních úřadů pak existuje zhruba 700, přičemž mají různou velikost a odbornou úroveň. Ústřední úroveň státní správy na úseku stavebního práva se pak tříští mezi devět ministerstev. [7]

Proto v praxi vznikají důvodné pochybnosti, zda vůbec, případně nakolik spadají jednotlivé agendy do předmětu úpravy určitého zákona a  působnosti určitého správního orgánu. Nelze se ani spolehnout na to, zda vůbec, případně nakolik spadají jednotlivé stavby do působnosti toho kterého stavebního úřadu.

K tomu je třeba připočíst minimálně ještě jeden další problém, jehož příčnou je současný takzvaný spojený model výkonu stavební správy. V  jeho rámci totiž státní správu vykonávají v přenesené působnosti orgány územní samosprávy. Její zájmy se pak často dostávají do rozporu s  veřejnými zájmy, které naopak musí jejich orgány objektivně hájit v  přenesené působnosti. Vzniká tak systémová podjatost obecných a  speciálních stavebních úřadů zařazených v úřadech územních samosprávných celků a jejich úředníků. Fenomén systémové podjatosti s sebou samozřejmě přináší nemalá korupční rizika.

Tento problém nevyřešila ani nedávná novela správního řádu, [8] podle které nyní úřední osobu nelze považovat za podjatou, jestliže pochybnost o její nepodjatosti vyvolává její služební poměr nebo pracovněprávní či jiný obdobný vztah ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku. Na jedné straně je pravda, že k podjatosti nestačí pouhá kolize vztahů ke státní správě i samosprávě. [9] Pak ovšem novela nepřináší nic nového. Na druhé straně ovšem nelze z ústavních důvodů říci, že popsaný vztah nikdy nemůže vést k podjatosti úředníka. Pokud k tomuto výkladu měla novela směřovat, nelze to označit za správnou cestu.

V rámci rekodifikace se proto navrhuje řešení těchto obecných institucionálních problémů vyloučením stavební správy ze spojeného modelu veřejné správy. Tento návrh podle předkladatele má vést k vynětí jedné agendy, u níž je s ohledem na její komplexnost, četnost, odbornost a procesní složitost zcela namístě integrovat ji do samostatné autonomní institucionální soustavy. Současně dojde k integrování speciálních a jiných stavebních úřadů. Cílem je vytvoření stabilního systémového základu pro jednotné a operativní metodické řízení soustavy stavebních úřadů, který nebude vytvářet prostor pro korupci a  klientelismus ve veřejné správě. Tento krok by měl vést i ke zvýšení odborné úrovně, profesionality a nestrannosti rozhodování ve stavebních věcech.

Jaké jsou tedy konkrétní představy předkladatele o nové podobě stavební správy? V jisté míře se inspiruje katastrální správou. [10] Rekodifikace by konkrétně měla vést ke konstrukci nové dvoučlánkové soustavy. Na jejím vrcholu by stál Nejvyšší stavební úřad, který by se měl stát vrcholným orgánem státní správy ve věcech územního plánování, územního řízení, stavebního řádu, vyvlastnění a související agendy. Svoji působnost by měl vykonávat nejen v konkrétních správních řízeních, ale též v oblasti výkonu vrchního státního dozoru, metodiky, ekonomiky, personalistiky, pořizování a správy informačních systémů či obecné koordinace státní stavební správy.

První článek nové soustavy by pak měly tvořit krajské stavební úřady se sídlem v jednotlivých krajích a na základní úrovni jejich územní pracoviště v obcích s rozšířenou působností. Krajské úřady by podle potřeby mohly zřizovat kontaktní místa v obcích, ve kterých dnes působí obecné stavební úřady.

V procesně-instančním smyslu bude řízení v prvním stupni zajišťovat příslušné územní pracoviště krajského stavebního úřadu. O opravných prostředcích ve druhém stupni bude rozhodovat krajský stavební úřad z  krajského „ústředí“. Pokud by rozhodoval v prvním stupni krajský stavební úřad ze svého „ústředí“, bude o odvolání proti jeho rozhodnutí rozhodovat Nejvyšší stavební úřad.

Podobnou procesní konstrukci český právní řád již zná, aniž ji judikatura správních soudů či Ústavního soudu dosud jakkoli zpochybnila. Odkazuje například na organizaci a rozhodování České obchodní inspekce, Státní zemědělské a potravinářské inspekce či Státního pozemkového úřadu. V jejich případě také v prvním stupni rozhoduje vnitřní organizační jednotka úřadu a o odvolání pak „ústředí“ téhož úřadu.

Takto konstruovaná stavební správa podle předkladatele věcného záměru přinese eliminaci problému systémové podjatosti a sníží náklady výkonu státní správy přenášené na samosprávy. Mimo jiné také umožní zajištění jednotného a operativního metodického řízení soustavy stavebních úřadů.

S těmito změnami souvisí další důležitý návrh, který z věcného záměru vyplývá. Týká se postavení takzvaných dotčených orgánů. Ty v souladu s  mnoha složkovými zákony chrání veřejné zájmy na pozadí těchto zákonů. Vydávají pak závazná stanoviska či vyjádření jako podklad pro rozhodnutí stavebního úřadu nebo přípravu územně plánovací dokumentace či její změny. V návaznosti na plánovanou revizi chráněných zájmů rekodifikace přichází v zásadě se třemi přístupy k otázce změny postavení dotčených orgánů v oblasti povolování staveb:

• integrace agend stávajících dotčených orgánů spolu s ochranou příslušného veřejného zájmu do činnosti stavebních úřadů v rámci státní stavební správy,
• zrušení některých konkrétních agend dotčených orgánů bez náhrady,
• u zbylých dotčených orgánů pak dojde ke změně formy jejich výstupu na vyjádření, která budou podkladem pro další rozhodování; v povolovacím procesu by tak tyto dotčené orgány již nevydávaly stanoviska s  vlastností závaznosti pro stavební úřad.

V oblasti územního plánování se bude postupovat obdobným způsobem jako v případě povolování, jen by nemělo docházet k rušení kompetencí dotčených orgánů vyjadřovat se k územně plánovací dokumentaci bez náhrady. Pořizování územně plánovací dokumentace bude nadále úkolem státní stavební správy. Proto stavební úřady budou zahrnovat kompetence pořizovatelů jako dotčených orgánů. I na územních pracovištích krajských úřadů na úrovni obcí s rozšířenou působností a samotných krajských (stavebních) úřadů budou tyto územně plánovací kompetence dotčených orgánů zásadně integrovány. Zbylé dotčené orgány pak nadále budou poskytovat stanoviska coby podklad pro přípravu územně plánovací dokumentace. S jeho obsahem se bude muset pořizovatel při jejím pořizování vypořádat. V tomto směru tedy rekodifikace prakticky zachová stávající stav.

Územní plánování

V oblasti územního plánování lze věcný záměr rekodifikace označit spíše za evoluci než revoluci. Na rozdíl od institucionální oblasti nepozorujeme oproti stávajícímu stavu natolik zásadní změny. To ovšem neznamená, že by nestály za pozornost. V návaznosti na institucionální změny mohou také mít významný přínos pro praxi územního plánování.

První změny se týkají hierarchie a obsahu závazných nástrojů územního plánování. Hlavní novinkou je zavedení závazného celostátního nástroje územního plánování, kterým by se stal územní rozvojový plán. [11] Tento nový nástroj by stejně jako územní plán kraje [12] měl podle předkladatele věcného záměru obsahovat závaznou část řešící vymezení ploch a koridorů a strategickou část věnovanou strategickým a koncepčním otázkám územního rozvoje.

Na obecní úrovni pak věcný záměr zachovává dnešní dvouvrstvou strukturu územního plánu obce a regulačního plánu.

Věcný záměr se také snaží pobídnout k efektivnějšímu využívání některých již dnes známých institutů územního plánování, mezi které patří například plánovací smlouvy. Jejich předmětem mohou být podmínky realizace určitého záměru, zejména ve vztahu k veřejné dopravní a  technické infrastruktuře, jakož i dalším zařízením. Plánovací smlouvy jsou za dnešního právního stavu s ohledem na institucionální překážky a  problém systémové podjatosti prakticky nevyužitelné. V zahraničí se přitom osvědčily. Mohou být také účinným protikorupčním nástrojem. Nemotivují totiž investory a obecní samosprávu k netransparentnímu jednání o připravovaných záměrech.

Pokud dojde k uzavření plánovací smlouvy, pak by podle věcného záměru měl stavebník povinnost ji předložit společně se žádostí o povolení stavby. Žádost samozřejmě bude muset odpovídat podmínkám sjednaným v  plánovací smlouvě. To by se projevilo i v oblasti soudního přezkumu, protože by obec v případě sporu nemohla uplatnit námitky, které by obsahu plánovací smlouvy odporovaly.

Rekodifikace se také pokouší napravit konstrukci dnes v praxi nepříliš využívaného § 102 stavebního zákona, který upravuje náhrady za změny v  území. Cílem je stanovení přesnějších procesních pravidel pro určení výše náhrad za změnu v území, vyvolanou použitím některých nástrojů územního plánování, a způsobu jejího poskytnutí.

Za nejvýznamnější změnu v oblasti územního plánování pak lze zřejmě označit navrhovanou změnu formy, kterou by územně plánovací dokumentace měla „staronově“ mít. Předkladatel spatřuje v současné formě vydávání územně plánovací dokumentace několik problémů. Patří mezi ně zejména neadekvátně široký správní a soudní přezkum opatření obecné povahy.

Opatření obecné povahy s územním plánem totiž může ještě v rámci veřejné správy podléhat přezkumu v přezkumném řízení. Kromě toho však soudní řád správní [13] umožňuje napadení opatření obecné povahy ve správním soudnictví v rámci abstraktního přezkumu, [14] zahrnujícího soudní řízení u tří instancí. Těmi jsou správní úsek krajského soudu, Nejvyšší správní soud a Ústavní soud. Nelze však opomíjet ani incidenční přezkum opatření obecné povahy, ke kterému může dojít ve spojení s  žalobou proti rozhodnutí, při jehož vydávání stavební úřad aplikoval opatření obecné povahy obsahující územně plánovací dokumentaci. [15] Za použití známého českého přísloví bychom situaci opatření obecné povahy jako formálního nosičce územně plánovací dokumentace mohli označit slov y „mnoho psů, zajícova smrt“.

Rekodifikace proto přichází s návrhem na návrat ke stabilnější formě územně plánovací dokumentace, kterou by mohla být forma právního předpisu. Celostátní územně plánovací dokumentaci by vydávala vláda ve formě nařízení vlády. Územně plánovací dokumentace samospráv by pak mohla mít podobu obecně závazných vyhlášek. Pokud zákonodárce stanoví bez jakýchkoliv pochybností, jakou formu budou po rekodifikaci mít všechny kategorie územně plánovacích dokumentací včetně stávajících dokumentací ve formě opatření obecné povahy, pak by soudní moc nemohla přistupovat k jejich hodnocení na základě takzvaného materiálního pojetí. To lze uplatnit jen v případě, ve kterém existují pochybnosti o  formě daného aktu. Určí-li ji zákonodárce jednoznačně, materiální pojetí se uplatnit nemůže. [16]

Plusem by byla větší stabilita této formy územně plánovací dokumentace. Její abstraktní soudní přezkum by podle věcného záměru probíhal na návrh užšího okruhu aktivně legitimovaných subjektů buď před Ústavním soudem, jako je tomu v případě právních předpisů nyní, nebo před Nejvyšším správním soudem, jak to umožňuje doposud neaktivovaný čl. 87 odst. 3 písm. a) Ústavy ČR. Incidenční přezkum by probíhal jen v  souvislosti s ústavní stížností. Zde by se oproti správní žalobě proti rozhodnutí ve větší míře uplatnil princip akcesority. V pří¬padě odmítnutí ústavní stížnosti − ať už z formálních důvodů či pro zjevnou neopodstatněnost − by tak Ústavní soud odmítl i incidenční návrh.

U správních soudů by se v případě zakotvení územně plánovací dokumentace do právního předpisu plně uplatnila konkrétní kontrola zákonnosti podzákonných předpisů ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR. Pokud by tedy správní soud dospěl v konkrétním řízení o žalobě proti rozhodnutí stavebního úřadu k závěru, že použití územně plánovací dokumentace za daných okolností bylo v rozporu se zákonem, jednoduše by ji v konkrétní věci neaplikoval. Důležitým rozdílem oproti abstraktnímu a incidenčnímu přezkumu opatření obecné povahy je možnost správního soudu nerušit územně plánovací dokumentaci v příslušné části. Lze ji z toho důvodu použít v následných věcech, kde již s ohledem na jejich konkrétní okolnosti může být její aplikace bezproblémová a v souladu se zákonem.

V případě zachování účasti veřejnosti v procesu přípravy a schvalování územně plánovací dokumentace na úrovni srovnatelné s dneškem a náležitou úpravou práv dotčených vlastníků (viz výše zmíněnou otázku náhrad za změny v území) by tento krok nevyvolával žádné ústavněprávní problémy [17]. Naopak by vedl k dosažení spravedlivé rovnováhy mezi ochranou veřejných subjektivních práv jednotlivců na jedné straně a právem na územní samosprávu včetně zájmu na stabilitě v území na straně druhé. [18]

Nebude-li tato varianta přijata, pracuje věcný záměr alternativně i s variantou zachování formy územně plánovací dokumentace jako opatření obecné povahy.

Stavební právo hmotné

Posledním tématem rekodifikace, které bychom zde rádi přiblížili, je stavební právo hmotné. Předkladatel věcného záměru si klade za cíl:

• revizi celého souboru předpisů ovlivňujících výstavbu,
• výslovné definování chráněných veřejných zájmů,
• zjednodušení a zpřehlednění stavebního práva hmotného, a
• vytvoření podmínek kvalitního urbanistického prostředí se zohledňováním místních specifik.

Předkladatel považuje za důležité sjednocení obecných požadavků na výstavbu a na dokumentaci do jednoho podzákonného právního předpisu. Současně navrhuje posílení zákonné úpravy stavebního práva hmotného na úrovni nového stavebního zákona, který by zakotvoval ta nejdůležitější hmotněprávní pravidla (základní technické požadavky).

Z hlediska územní platnosti požadavků na území a na stavby sice věcný záměr hovoří o sjednocení do jednoho právního předpisu zohledňujícího specifické urbanistické či krajinné požadavky na výstavbu v 21. století. U vymezených urbanistických požadavků na uspořádání území, kvalitu vystavěného prostředí, utváření charakteru území, zástavby a veřejného prostředí však připouští zakotvení práva obcí přijmout v územně plánovací dokumentaci řešení odchylné od příslušného podzákonného právního předpisu.

Stavební právo hmotné se pak v souvislosti s rekodifikací nevyhne definování nových pojmů. Věcný záměr pamatuje i na redukci jednotlivých druhů dokumentací, zjednodušení jejich obsahových náležitostí a úpravu požadavků na jejich zpracovatele.

Stranou rekodifikace samozřejmě nezůstanou ani technické normy. Věcný záměr v této oblasti nejprve rozebírá problematiku odkazování na technické normy a pracuje v té souvislosti s úpravou obsaženou v  legislativních pravidlech vlády a závěry judikatury Nejvyššího správního soudu. [19] Předkladatel proto navrhuje zpřehlednění způsobu odkazování na technické normy, ideálně formou takzvaných indikativních odkazů, která odpovídá principu obecné nezávaznosti technických norem. V případě technických norem obsahujících závazné požadavky na stavby pak bude třeba z ústavních důvodů zajistit jejich veřejnou a bezplatnou dostupnost na náklady státu. [20] 

Předkladatel věcného záměru se také zavazuje revidovat technické normy a přesunout požadavky, které nemají čistě technickou povahu, do stavebního zákona nebo podzákonného právního předpisu. Nevylučuje však i jejich přesun v opačném směru.

Návrhy představené již v tomto úvodním článku naznačují, že rekodifikace veřejného stavebního práva tvoří provázaný systém. Institucionální změny se projevují v oblasti územního plánování a úpravě hmotného práva. Hmotné právo a úprava chráněných veřejných zájmů pak samozřejmě budou mít dopad v oblasti územního plánování, povolovacího procesu i institucí. Svým způsobem jde o spojené nádoby, které mají funkční propojení právě i do procesu povolování staveb a soudního přezkumu aktů veřejné správy na úseku stavebního práva. Tato témata vám přiblížíme v druhé části článku o rekodifikaci. V něm budeme informovat i o aktuálním průběhu a stavu přípravy věcného záměru rekodifikace veřejného stavebního práva.

________________________________________

1) Věcný záměr stavebního zákona byl do informačního systému eKlep vložen dne 31. ledna 2018. Lhůta pro uplatnění připomínek končí 21. ledna 2019.

2) World Bank, International Finance Corporation: Doing Business 2019. Dostupné zde: http://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports/English/DB2019-report_web-version.pdf.

3) Viz Doporučení Rady EU k národnímu programu reforem České republiky na rok 2018 a stanovisko rady ke konvergenčnímu programu České republiky z roku 2018 ze dne 23. 5. 2018 [COM(2018) 403]; Pracovní dokument útvarů Komise: Zpráva o české republice 2018. Průvodní dokument ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropské centrální bance a  Euroskupině. Evropský semestr 2018: Posouzení pokroku ve strukturálních reformách a v předcházení a v nápravě makroekonomické nerovnováhy a  výsledky hloubkových přezkumů strukturálních reforem podle nařízení (EU) č. 1176/2011 {Com(2018) 120 final}; OECD, 2017. The Governance of Land Use in the Czech Republic: The Case of Prague. Paris: OECD Publishing, 2017. Dostupné zde: http://www.oecd.org/czech/the-governance-of-land-use-in-the-czech-republic-9789264281936-en.htm.

4) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

5) Dostupný zde: https://www.mmr.cz/getmedia/f8f3d714-f5c6-41cd-9510-53ee7d12a980/1-9-Teze-Stavebniho-zakona-docx.pdf.

6) Dostupný zde: http://www.komora.cz/files/uploads/2018/10/Rekodifikace_info_vlada_30-8-2018_1.pdf.

7) MMR, ministerstvo dopravy, ministerstvo zemědělství, ministerstvo životního prostředí, ministerstvo vnitra, ministerstvo průmyslu a  obchodu, ministerstvo spravedlnosti, ministerstvo obrany a ministerstvo zdravotnictví.

8) Zákon č. 176/2018 Sb., kterým se mění zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

9) Viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010-119. Obdobně též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 27. 11. 2012, č. j. 1 As 19/2010-106.

10) V ní stojí na vrcholu stojí Český úřad zeměměřičský a katastrální a pod ním katastrální úřady pro jednotlivé kraje s územními pracovišti na obecní úrovni. Doplňuje je sedm zeměměřičských a katastrálních inspektorátů, rozhodujících mimo jiné o odvoláních proti rozhodnutím katastrálních úřadů.

11) Namísto dnešní nezávazné politiky územního rozvoje.

12) Namísto stávajících zásad územního rozvoje.

13) Zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů („s. ř. s.“)

14) § 101a odst. 1 věta první s. ř. s.

15) § 101 odst. 1 věta druhá s. ř. s.

16) Viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, č. j. 8 Ao 7/2010−65, publ. pod č. 2321/2011 Sb. NSS; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016, č. j. 7 As 323/2015-37; či ve nezávazné rozhodovací praxi usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11. Usnesení sp. zn. Pl. ÚS 14/08 ze dne 18. 11. 2010 na těchto závěrech nic nemění, protože není součástí závazné judikatury.

17) Srov. nález sp. zn. Pl ÚS 33/09 ze dne 29. září 2010 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.), bod 62.

18) Související otázky soudního přezkumu a ústavní konformity tohoto návrhu rozebereme v příštím čísle.

19) Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2015, č. j. 1 As 162/2014-63.

20) Jako tomu bylo podle § 196 odst. 2 stavebního zákona v jeho znění do 15. 4. 2016, tj. do účinnost zákona č. 91/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a  doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.